26.11.2003

Selostus asian aikaisemman käsittelyn vaiheista

Ulkomaalaisvirasto on 15.3.1999 antamallaan päätöksellä päättänyt, että A:n pakolaisuus lakkaa siitä päivästä lukien, jolloin Ulkomaalaisviraston päätös saa lainvoiman. Päätöksen mukaan se ei vaikuta A:n oikeuteen oleskella maassa.

Perusteluinaan Ulkomaalaisvirasto on lausunut, että A on otettu Suomeen kiintiöpakolaisena. Asianomainen ei ole enää suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta.

Päätöksessä on mainittu seuraavat lainkohdat: hallintomenettelylain 15 ja 21 §, ulkomaalaislain 36 ja 57 §, Suomen hallitusmuodon 7 §:n 4 momentti ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968) 1 artiklan C, 5 kohta.

A on valittanut Ulkomaalaisviraston päätöksestä Uudenmaan lääninoikeuteen ja vaatinut päätöksen kumoamista. A on pyytänyt, että lääninoikeudessa järjestetään suullinen käsittely, jollei päätöstä heti kumota.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on 5.2.2001 valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n pyynnön suullisen käsittelyn järjestämisestä ja valituksen Ulkomaalaisviraston päätöksestä.

Perustelut:

Suullisen käsittelyn järjestämistä pyydetyssä tarkoituksessa on pidettävä ilmeisen tarpeettomana.

Ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan henkilö lakkaa olemasta pakolainen, jos hän ei ilmeisesti enää ole suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta.

Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa (SopS 77/1968) tai pakolaisten oikeusasemaa koskevassa pöytäkirjassa (SopS 78/1968) ei ole määräyksiä siitä, minkälaista menettelyä pakolaisaseman lakkauttamista koskevassa asiassa tulisi noudattaa. Näin kunkin sopimusvaltion tehtäväksi on jätetty sellaisten menettelytapojen luominen, jotka harkitaan sopivimmiksi. Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa on säädetty, että pakolaisuuden lakkaamisesta päättää Ulkomaalaisvirasto. Pakolaisuuden lakkaamissäännös perustuu ajatukselle, että kansainvälistä suojelua ei pitäisi antaa silloin, kun se ei enää ole tarpeen, vaan tällöin henkilö voi tosiasiallisesti palata omaan maahansa. Olosuhteiden muuttumisen vahvistava pakolaisuuden lakkaamispäätös voidaan tehdä myös tilanteessa, jossa tulee harkittavaksi maasta poistaminen pakkotoimin esimerkiksi rikollisuuden takia. Ulkomaalaisvirasto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa edistääkseen muita kuin säädöksen tavoitteeseen kuuluvia tarkoitusperiä eikä ole siis päätöstä tehdessään rikkonut tarkoitussidonnaisuuden periaatetta. Päätös voidaan tehdä kunkin pakolaisen kohdalla yksittäisesti myös siinä tapauksessa, että perusteena on ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu olosuhteiden muuttuminen. Näin Ulkomaalaisvirasto ei ole myöskään toiminut mielivaltaisesti tai päätöstä tehdessään rikkonut muutoinkaan hallitusmuodon 6 §:ssä vahvistettua yhdenvertaisuuden periaatetta, vaikka se ei olekaan tehnyt päätöstä myös kaikkien muiden Vietnamista tulleiden henkilöiden pakolaisaseman lakkauttamisesta.

Valittaja on saapunut Suomeen kiintiöpakolaisena 29.8.1990. Sen jälkeen Vietnamin yhteiskunnallinen tilanne on vakiintunut eikä merkittäviä ihmisoikeusloukkauksia ole viime aikoina tapahtunut. Vuonna 1989 aloitettu Vietnamin pakolaisten kansainvälinen palauttamisohjelma (Comprehensive Plan of Action for Indochinese Refugees) on nyttemmin päättynyt. Kansainvälisen pakolaisjärjestön UNHCR:n Vietnamissa olleiden tarkkailijoiden mukaan ainakaan edellä tarkoitetun ohjelman puitteissa Vietnamiin palanneita pakolaisia ei ole vainottu tai rangaistu laittoman maastalähdön vuoksi.

Näin ollen Vietnamin olosuhteiden voidaan arvioida muuttuneen pysyvästi sillä tavoin, että valittajalla ei enää ole perustellusti aihetta pelätä joutuvansa Vietnamissa vainotuksi. Olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuin tavoin lakanneet olemasta eikä hän siitä syystä ole enää kansainvälisen suojelun tarpeessa. Ulkomaalaisviraston päätös ei ole lainvastainen.

Sovelletut oikeusohjeet:

Ulkomaalaislain 36 §
Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus:

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, koska lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on erittäin tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Valituksessaan A on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja, mikäli hallinto-oikeuden päätöstä ei heti kumota, asiassa järjestetään suullinen käsittely Vietnamin olosuhteiden selvittämiseksi.

A on muutoksenhakemuksensa perusteluissa katsonut, että Ulkomaalaisviraston päätös on lainvastainen ja että Ulkomaalaisvirasto on ylittänyt asiassa harkintavaltansa. Luotettavaa selvitystä Vietnamin olosuhteiden perustavanlaatuisesta muutoksesta ei ole. Päätös loukkaa joka tapauksessa myös yhdenvertaisuusperiaatetta. Päätöksen perusteeksi ei ole esitetty mitään muutoksenhakijasta itsestään johtuvaa syytä. Tosiasiallinen syy päätökseen on kuitenkin se, että A on syyllistynyt rikoksiin ja saanut kaksi ehdollista vankeustuomiota.

Oikeudenkäyntiaineistoon kuuluvassa Vietnamin ihmisoikeustilannekatsauksessa (1998/UVI maatiedosto) todetaan, että Vietnamin ihmisoikeustilanne on heikko eikä sen kehitystä kyetä kunnolla tarkkailemaan. Hallitus on jatkanut poliittisten perusoikeuksien rikkomista vuonna 1997 ja aktiivisesti syyllistynyt erilaisiin väärinkäytöksiin. Maassa on runsaasti poliittisia vankeja. Siellä ei ole vapaata lehdistöä eikä uskonnonvapautta. Oikeusjärjestelmä on kehittymätön. UNHCR:n ohjelman ulkopuolella maahan palautettavien kohtelusta ei ole olemassa luotettavaa tietoa. Ulkomaalaisvirasto on katsonut, että A:n tulisi itse esittää näyttöä maan heikosta ihmisoikeusolosuhteista. Tällaista käännettyä todistustaakkaa ei voida pitää oikeutettuna. Päätös loukkaa myös yhdenvertaisuutta, koska muiden Vietnamin kiintiöpakolaisten osalta ei ole tehty vastaavaa päätöstä.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Ulkomaalaisvirasto on 23.3.2001 antamassaan lausunnossa valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta esittänyt niiden hylkäämistä. Ulkomaalaisvirasto on viitannut antamaansa päätökseen perusteluineen sekä hallinto-oikeuden päätökseen ja sen perusteluihin.

Ulkomaalaisvaltuutettu on 5.4.2001 antamassaan lausunnossa pitänyt Ulkomaalaisviraston päätöksen perustelua outona ja ihmisten yhdenvertaisuuden vastaisena, koska samalla ei ole pyritty lakkauttamaan muidenkin Vietnamista tulleiden pakolaisasemaa. Todellinen peruste Ulkomaalaisviraston päätökselle onkin halu pyrkiä A:n karkottamiseen. A:n tekemät rikokset eivät ulkomaalaisvaltuutetun mielestä anna edellytyksiä pakolaisen karkottamiseen. Koska A on ollut kauan Suomessa ja tullut maahan alaikäisenä, häntä ei voitaisi karkottaa ilman pakolaisasemaakaan. Ulkomaalaisviraston päätöksen perustelut eivät vastaa päätöksen todellista tavoitetta.

Työministeriö on todennut 12.5.2001 antamassaan lausunnossa muun ohella, että Ulkomaalaisviraston näkemys perustuu viraston 30.8.1999 päivätyn, Helsingin hallinto-oikeudelle tekemän lausunnon mukaan Ulkomaalaisvirastossa laadittuun Vietnamin ihmisoikeustilannekatsaukseen 1998 sekä Vietnamiin palaamisesta ja palauttamisesta 30.8.1998 Ulkomaalaisvirastossa tehtyyn selvitykseen. Työministeriö on katsonut, etteivät Ulkomaalaisviraston mainitut asiakirjat tue Ulkomaalaisviraston näkemystä Vietnamin muuttuneista olosuhteista etenkään ihmisoikeustilanteen osalta.

Työministeriön mielestä A:n mahdollista Vietnamiin paluuta ei voida UNHCR:n seurannan osalta rinnastaa niiden vietnamilaisten tilanteeseen, jotka saatuaan pakolaisuudestaan kielteisen päätöksen pakolaisleireillä palautettiin Kaakkois-Aasian pakolaisleireiltä Vietnamiin Comprehensive Plan of Action (CPA) -ohjelmaan kuuluvien UNHCR:n palautusjärjestelyjen, tukitoimien ja jälkiseurannan puitteissa. Työministeriö on todennut, että vuosina 1989-1996 toteutettu CPA-ohjelma oli eräiden Kaakkois-Aasian maiden, Vietnamin pakolaisia ottaneiden länsimaiden sekä UNHCR:n välinen järjestely. Se koski Kaakkois-Aasian pakolaisleireillä olevien vietnamilaisten venepakolaisten pakolaisaseman tehostettua selvittämistä leireillä ja muutoksenhakumahdollisuutta siellä tehtyihin kielteisiin päätöksiin sekä edellä mainitussa prosessissa kielteisen päätöksen saaneiden vietnamilaisten pakkopalauttamista Vietnamiin UNHCR:n palautusohjelmien ja monitoroinnin puitteissa. A taas on CPA-ohjelmassa edellytetyssä päätöksentekoprosessissa todettu pakolaiseksi. CPA-ohjelman toinen tavoite oli pakolaisaseman saaneiden vietnamilaisten tehostettu uudelleen sijoittaminen länsimaihin. Kesällä 1989 Genevessä pidetyssä Indo-Kiinan pakolaiskonferenssissa keskeiset länsimaat sitoutuivat tietyn suuruisiin kiintiöottoihin, joiden puitteissa myös A on otettu Suomeen kiintiöpakolaisena.

Työministeriö on viitannut myös muuttuneiden olosuhteiden osalta UNHCR:n maailmanlaajuisten konsultaatioiden pakolaisuuden lakkaamista käsittelevään tausta-asiakirjaan ("Current Issues in Cessation of Protection Under Article 1C of the 1951 Refugee Convention and Article I.4 of the 1969 OAU Convention"). Asiakirjassa esitetään muutoksen arvioimiskriteerit sekä arvioinnissa käytettävältä tausta-aineistolta edellytetty laaja-alaisuus ja luotettavuus. Asiakirjan useissa eri kohdissa korostetaan viranomaisten näyttövelvollisuutta sekä pakolaisen taustan ja henkilökohtaisen tilanteen huomioon ottamista.

Työministeriö on katsonut, että Ulkomaalaisviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä ei ole esitetty riittävän yksilöityä selvitystä Vietnamin muuttuneista olosuhteista. Paluun turvallisuus arvioidaan sanotuissa päätöksissä yleistäen ja ottamatta lainkaan kantaa pakolaisen yksilölliseen tilanteeseen. Mainituissa päätöksissä esitetyillä perusteilla kaikki Vietnamin pakolaiset voisivat palata kotimaahansa ja heidän kaikkien pakolaisasema Suomessa voitaisiin lakkauttaa.

Vuonna 1990 Suomeen kiintiöpakolaisina otetut 17-vuotias A, hänen isänsä, äitinsä, kaksi veljeään ja yksi sisar ovat kaikki saaneet Suomessa pakolaisaseman, josta sisäasiainministeriö teki päätöksen. Päätös perustui UNHCR:n arvioon heidän pakolaisuudestaan sekä Suomen ulkoasiainministeriötä ja sisäasiainministeriötä sekä sosiaali- ja terveysministeriön pakolaistoimistoa edustaneiden virkamiesten Kaakkois-Aasian pakolaisleirillä tekemiin henkilökohtaisiin haastatteluihin. Perheen Vietnamista lähdön syitä ja tilannetta koskevat tiedot ovat sisäasiainministeriössä olevissa asiakirjoissa, mutta niihin ei ole päätöksissä viitattu. Yleisesti voidaan todeta, että A, kuten kaikki Kaakkois-Aasian pakolaisleireillä olleet Vietnamista paenneet, erityisesti lapset ja nuoret, on joutunut vuosia elämään erittäin vaikeissa olosuhteissa, jotka 1980-1990 -lukujen taitteessa herättivät kansainvälistä arvostelua.

Työministeriö on korostanut, että A on asunut yli 10 vuotta pakolaisena Suomessa, jossa myös hänen perheensä asuu. A:n siteet Vietnamiin ovat ilmeisesti katkenneet, eikä hänen ole edes väitetty käyneen Vietnamissa sieltä lähtönsä jälkeen. Ulkomaalaisviraston Uudenmaan lääninoikeudelle antamasta lausunnosta on pääteltävissä, että A:n pakolaisuuden lakkauttamisen todellinen peruste on ollut hänelle törkeästä huumausainerikoksesta tuomittu yhden vuoden yhdeksän kuukauden mittainen ehdollinen vankeusrangaistus, jonka johdosta Helsingin poliisilaitos on 14.7.1999 tehnyt Ulkomaalaisvirastolle esityksen maasta karkottamisesta. Karkottamispäätöstä ei ole kuitenkaan voitu tehdä A:n pakolaisaseman johdosta. Koska rikos ei sisälly Geneven pakolaisyleissopimuksen 1 artiklan C kohdan lakkaamislausekkeisiin eikä ulkomaalaislain 36 §:ään, mainitun tuomion perusteella ei voida tehdä pakolaisuuden lakkaamispäätöstä.

A on 11.6.2001 antanut edellä mainittujen lausuntojen johdosta vastaselityksen, jossa hän on yhtynyt työministeriön ja ulkomaalaisvaltuutetun lausuntoihin.

Korkein hallinto-oikeus on 30.11.2001 pyytänyt sisäasiainministeriöltä A:n ja hänen perheensä pakolaisstatuksen saamiseen liittyvää asiakirja-aineistoa sekä ministeriötä samalla antamaan lausuntonsa valituslupahakemuksen johdosta.

Sisäasiainministeriö on 8.2.2002 antamassaan lausunnossa todennut asiakirjoista esitetyn pyynnön johdosta, ettei A:ta koskevaa asiakirja-aineistoa ole sisäasiainministeriössä. Kiintiövalintamatkoihin liittyviä asiakirjoja on säilytetty Ulkomaalaisvirastossa, jossa niitä on järjestelmällisesti arkistoitu ja diarioitu vuodesta 1993 lähtien. A on saapunut Suomeen vuonna 1990 eikä hänen kohdaltaan kiintiövalintamatkan haastatteluasiakirjoja ole löytynyt Ulkomaalaisviraston arkistosta.

Geneven pakolaisyleissopimuksen 1 C artiklassa esitetään perusteet pakolaisaseman lakkauttamiselle. Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista laatiman käsikirjan mukaan mahdollisuus lakkauttaa pakolaisasema perustuu ajatukselle, ettei kansainvälistä suojelua tule antaa silloin, kun se ei enää ole tarpeen tai oikeutettua. Henkilön pakolaisasema säilyy vain siihen asti, kunnes jokin lakkaamislauseke koskee häntä. Myös pakolaisasiain päävaltuutetun toimeenpanevan komitean päätöslauselmassa 65 (XLII) korostetaan mahdollisuutta soveltaa lakkaamislausekkeita silloin, kun jonkin valtion olosuhteet ovat muuttuneet niin perustavanlaatuisesti ja pysyvästi, etteivät tästä maasta saapuneet pakolaiset enää ole kansainvälisen suojelun tarpeessa, eivätkä enää voi kieltäytyä turvautumasta tämän valtion suojeluun.

Lausuntopyynnön kohteena olevan tapauksen henkilö on Suomessa syyllistynyt rikoksiin. Ulkomaalaislain taustalla olevana lähtökohtana on, että ulkomaalaisen syyllistyttyä vakaviin rikoksiin tulee viranomaisten ryhtyä toimenpiteisiin ja selvittää edellytykset ulkomaalaisen maasta poistamiselle, vaikka sitä ei ole kirjattu voimassa olevan lain pykäliin.

Myös pakolaisen kohdalla vakavan rikollisen toiminnan johdosta ulkomaalaislain mukaiset edellytykset hänen maasta karkottamisekseen tulee tutkia. Ensimmäisenä vaiheena menettelyssä on arvioida pakolaisen suojelun tarpeen jatkuminen ja edellytykset hänen pakolaisasemansa lakkauttamiselle ulkomaalaislain 36 §:n mukaisesti. Mikäli suojelun tarve on lakannut, voidaan henkilön pakolaisasema lakkauttaa maasta poistamisen muiden edellytysten selvittämisen mahdollistamiseksi.

Helsingin hallinto-oikeus on todennut valituksenalaisessa päätöksessään, että pakolaisuuden lakkaamispäätös voidaan tehdä tilanteessa, jossa maasta karkottaminen tulee harkittavaksi esimerkiksi rikollisuuden vuoksi. Pakolaissopimuksen 33 artiklan 2 kohta sallii palauttaa törkeisiin rikoksiin syyllistyneet pakolaiset, vaikka suojelun tarve olisi edelleen olemassa. Suomi on kuitenkin katsonut, ettei pakolaista saa tällaisessakaan tapauksessa palauttaa. Tämä on ilmaistu perustuslain 9 §:n 3 momentissa ja ulkomaalaislain 41 §:n 2 momentissa.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitetyissä A:ta koskevassa valituksessa sekä työministeriön ja ulkomaalaisvaltuutetun lausunnoissa on kiinnitetty huomiota yhdenvertaisuusperiaatteeseen sovellettaessa ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohtaa. Sisäasiainministeriö pitää oikeana Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä todettua näkemystä, jonka mukaan päätös voidaan tehdä yksittäisesti kunkin hakijan kohdalla myös siinä tapauksessa, että perusteena on ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu olosuhteiden muuttuminen. Jos hakija omalla toiminnallaan antaa aiheen viranomaisille selvittää, onko hän enää kansainvälisen suojelun tarpeessa, voivat viranomaiset ottaa hänen pakolaisasemansa lakkaamista koskevan asian käsiteltäväksi, vaikka muiden osalta asiaa ei viranomaisaloitteisesti selvitettäisikään. Päätös pakolaisaseman lakkauttamisesta yksittäisen henkilön kohdalla ei vaikuta muiden samasta maasta saapuneiden pakolaisten asemaan. Pakolaisaseman lakkauttamista koskeva päätös harkitaan tapauskohtaisesti, jolloin perustuslain mukainen yhdenvertaisuusperiaate ei edellytä kaikkien tietystä maasta saapuneiden pakolaisten kohdalla pakolaisuuden jatkumisen selvittämistä.

Käytännössä ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdan soveltaminen on ollut vähäistä. Järjestelmällisiin tiettyä kansalaisuutta koskeviin pakolaisaseman lakkauttamisiin ei ole ryhdytty, vaikka ihmisoikeusolosuhteet alkuperämaassa olisivatkin säännöksen tarkoittamalla tavalla muuttuneet. Tämä on johdonmukaista sen vuoksi, että edellytyksiä asianomaisten maasta poistamiseen ei säännönmukaisesti löytyne, eikä pakolaisaseman muuttamiselle muunlaiseksi oleskeluluvaksi ole olennaista merkitystä valtion tai asianosaisen kannalta.

Tosiasiassa pakolaisuudesta on muodostunut pysyvän maahanmuuton muoto sen vuoksi, että usean maassa oleskellun vuoden jälkeen asianomaiset ovat integroituneet eikä valtion kannalta ole tarkoituksenmukaista ryhtyä selvittämään pakolaisuuden jatkumista ja maastapoistamisen edellytyksiä muutoin kuin rikollisuuden johdosta. Myös Euroopan yhteisöjen komission direktiiviehdotuksessa vähimmäisvaatimuksiksi pakolaisaseman myöntämistä tai peruuttamista koskevissa menettelyissä lähtökohtana on, että jäsenvaltiot tutkivat henkilön pakolaisaseman lakkauttamista, kun käy ilmi seikkoja, joiden johdosta hänen pakolaisasemaansa on syytä harkita uudelleen.

Helsingin hallinto-oikeuden päätöksessä viitataan vuonna 1989 aloitettuun toimintaohjelmaan (Comprehensive Plan of Action for Indochine refugees). Hallinto-oikeus on arvioinut Vietnamin tilannetta ja olosuhteiden muutosta CPA:n puitteissa saatujen tietojen pohjalta. Toimintaohjelma on päättynyt 1.7.1996. Ohjelman puitteissa on Vietnamin lähialueilta palautettu sellaisia henkilöitä, joiden ei ole katsottu olevan pakolaisia. Sisäasiainministeriön mukaan CPA ei ole olennainen arvioinnissa, joka tällä hetkellä tulee tehdä harkittaessa Vietnamista tulleiden pakolaisten pakolaisaseman lakkauttamista ja suojelun tarpeen jatkumista. CPA oli UNHCR:n ohjelma, joka oli kiinteä osa uudelleensijoituksen kokonaisvaltaista ratkaisua.

Ulkomaalaisvirasto on 8.3.2002 antamassaan uudessa lausunnossa korostanut, ettei pakolaisuuden lakkauttamista koskevaa päätöstä ole tehty rikosperusteella vaan ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdassa mainitulla perusteella, jonka mukaan olosuhteet, joiden vallitessa henkilöstä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta. Se, että pakolaisuuden lakkauttamista on ryhdytty harkitsemaan rikollisen toiminnan johdosta, ei tarkoita, että kyseinen rikos olisi ollut lakkauttamisen perusteena.

Työministeriö on todennut uudessa lausunnossaan 2.5.2002 muun ohella, että pakolaisuuden lakkaamista koskevassa Ulkomaalaisviraston 15.3.1999 päivätyssä päätöksessä, joka on tehty ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdan nojalla, pakolaisen kotimaan muuttuneiden olosuhteiden suhteen näyttövelvollisen Ulkomaalaisviraston perustelut ovat luonteeltaan varsin yleisiä ja epämääräisiä. Ministeriön käsityksen mukaan A:n tekemät rikokset ovat olleet tosiasiallinen syy tehdä pakolaisuuden lakkaamispäätös. Poliisilaitoksen Ulkomaalaisvirastolle tekemä karkotusesitys ei ole myöskään vastannut Geneven pakolaissopimuksen 33 artiklan 2 kohdan eikä ulkomaalaislain 40 §:n 2 momentin 2 kohdan edellytyksiä.

A on antanut 29.5.2002 uuden vastaselityksen, jossa hän on yhtynyt työministeriön lausunnossa esitettyihin perusteisiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupa myönnetään ja valitus tutkitaan. Hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset kumotaan.

Perustelut:

Ulkomaalaisvirasto on 15.3.1999 tekemällään päätöksellä päättänyt, että A:n pakolaisuus lakkaa. Virasto on perusteluinaan lausunut, ettei kiintiöpakolaisena Suomeen saapunut A ole enää suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet. Viraston päätöksestä ilmenee, että olosuhteiden muutoksella on tarkoitettu Vietnamin yhteiskunnallisia oloja.

Pakolaisuuden lakkauttamista koskeva asia on tullut vireille Ulkomaalaisvirastossa Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen esityksestä. Ulkomaalaisviraston Helsingin hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamista lausunnoista ilmenee, että A:n pakolaisuuden lakkaamista on ryhdytty harkitsemaan hänen tekemiensä rikosten johdosta, jolloin on tullut esille A:n mahdollinen karkottaminen. A on muun ohessa tuomittu törkeästä huumausainerikoksesta ehdolliseen yhden vuoden ja yhdeksän kuukauden vankeusrangaistukseen.

Ulkomaalaisviraston on katsottava nojautuneen ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohtaan, jonka mukaan henkilö lakkaa olemasta pakolainen, jos hän ei ilmeisesti enää ole suojelun tarpeessa, koska olosuhteet, joiden vallitessa hänestä tuli pakolainen, ovat lakanneet olemasta. Säännöksen taustalla on pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (SopS 77/1968, jäljempänä pakolaissopimus) 1 artiklan C kohdan 5 alakohta, jossa määrätään, että yleissopimuksen soveltaminen jokaiseen osastossa A määritellyt ehdot täyttävään henkilöön nähden lakkaa, jos hän ei voi enää sen vuoksi, että olosuhteet, joiden vallitessa hänet hyväksyttiin pakolaiseksi, ovat lakanneet olemasta, kieltäytyä ottamasta vastaan kansalaisuusmaansa suojelua.

A on yhdessä vanhempiensa, yhden sisarensa ja kahden veljensä kanssa saapunut niin kutsuttuna kiintiöpakolaisena Suomeen 29.8.1990. A on tuolloin ollut 16-vuotias alaikäinen lapsi. Kaikki mainitun perheen jäsenet ovat saaneet Suomessa pakolaisaseman, mistä seikasta sisäasiainministeriö on tehnyt päätöksen. Päätös on perustunut UNHCR:n (Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisjärjestön) arvioon sanottujen perheenjäsenten pakolaisuudesta sekä Suomen ulkoasiainministeriötä ja sisäasiainministeriötä samoin kuin sosiaali- ja terveysministeriön pakolaistoimistoa edustaneiden virkamiesten Kaakkois-Aasian pakolaisleirillä tekemiin henkilökohtaisiin haastatteluihin. Sisäasiainministeriö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 8.2.2002 antamassaan lausunnossa todennut, ettei A:n tai hänen perheensä kiintiövalintamatkan henkilöhaastatteluasiakirjoja ole arkistosta löytynyt.

Sisäasiainministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta käy ilmi, että pakolaisuuden lakkaamista koskevan säännöksen soveltaminen käytännössä on ollut vähäistä. Suomessa ei ole ryhdytty järjestelmällisesti pakolaisaseman lakkauttamiseen, vaikka ihmisoikeusolosuhteet alkuperämaassa olisivatkin säännöksen kuvaamalla tavalla muuttuneet. Ministeriö on edelleen todennut, että joka tapauksessa edellytyksiä asianomaisten henkilöiden poistamiseen ei yleensä olisi eikä pakolaisaseman muuttamisella muunlaiseksi oleskeluluvaksi ole olennaista merkitystä valtion tai asianomaisen henkilön kannalta.

Pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan 5 alakohdan ja ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdan sanamuodon perusteella pakolaisaseman pysyvyys on tarkoitettu olosuhteiden muutoksesta riippuvaksi ja siis periaatteessa väliaikaiseksi olotilaksi, mutta hallintokäytännössä siitä on edellä selostetun mukaisesti muodostunut pikemmin pysyvä maahanmuuton muoto. Vietnamista kiintiöpakolaisina Suomeen tulleiden pakolaisaseman lakkauttamiseen ei ole yleisesti ryhdytty sillä perusteella, että olosuhteet Vietnamissa olisivat muuttuneet ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

A on valituksensa tueksi vedonnut ensinnäkin siihen, että hänet olisi asetettu eriarvoiseen asemaan kuin muut Vietnamista saapuneet kiintiöpakolaiset, koska näiden pakolaisaseman lakkauttamiseen ei ole ryhdytty. Tässä yhteydessä A on myös lausunut, että Ulkomaalaisviraston päätöksen tosiasiallisena taustana olisi tarkoitus karkottaa hänet hänen saamiensa rangaistusten vuoksi.

Pakolaisuuden lakkaamista koskevat edellytykset on ratkaistava ulkomaalaislain 36 §:n perusteella eikä siinä voida ottaa huomioon karkottamisen edellytyksiä. Kysymys on kuitenkin nyt siitä, onko Ulkomaalaisvirasto voinut aloittaa pakolaisuuden lakkaamista koskevien edellytysten arvioinnin siitä tosiasiallisesta syystä, että A on syyllistynyt rikokseen, joka mahdollisesti voisi olla karkottamisen peruste, jos A:lla ei olisi pakolaisasemaa.

Noudattaessaan edellä selostettua hallintokäytäntöä, jossa ei järjestelmällisesti lakkauteta pakolaisasemaa, vaikka siihen saattaisikin olla edellytykset, hallintoviranomaisella on oltava perusteltu erityinen syy ryhtyessään pakolaisuuden lakkaamista koskevaan menettelyyn tiettyä henkilöä kohtaan. Ulkomaalaisen syyllistyminen vakavaan rikokseen on ulkomaalaisia koskevien oikeussäännösten mukaan usein seikka, joka voidaan ottaa lukuun arvioitaessa ulkomaalaisen maahantuloa tai maassaoloa. Kun otetaan huomioon tämä näkökohta, ei Ulkomaalaisvirasto ole käyttänyt harkintaansa väärään tarkoitukseen tai epäyhdenmukaisella tavalla A:n kohdalla käynnistäessään pakolaisuuden lakkaamista koskevan menettelyn sen johdosta, että A on tuomittu rangaistukseen törkeästä huumausainerikoksesta.

Ulkomaalaisviraston asiassa esittämän selvityksen perusteella on pääteltävissä, että Vietnamin olosuhteissa on tapahtunut pakolaisaseman arvioinnin kannalta merkityksellisiä muutoksia sen jälkeen, kun A on saapunut Suomeen.

Ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin 5 kohta ja pakolaissopimuksen 1 artiklan C kohdan 5 alakohta edellyttävät, että selvitetään ne olosuhteet, joiden johdosta asianomainen henkilö on saanut pakolaisen aseman, ja ovatko nämä olosuhteet sittemmin lakanneet olemasta. Mikäli tällainen olosuhteiden muutos on tapahtunut, on vielä arvioitava, voiko tästä syystä asianomainen enää kieltäytyä ottamasta vastaan kansalaisuusmaansa suojelua. Tämän sääntelyn on katsottava edellyttävän, että asiaa arvioidaan myös pakolaisen yksilöllisen suojelun tarpeen kannalta eikä pelkästään kysymyksessä olevan valtion yleisissä olosuhteissa tapahtuneiden muutosten perusteella.

Kun Ulkomaalaisviraston päätös perustuu yleiseen arvioon Vietnamin yhteiskunnallisten olosuhteiden muutoksista ja kun lisäksi asiassa ei ole ollut käytettävissä A:ta tai hänen perhettään koskevan kiintiövalintamatkan henkilöhaastatteluasiakirjoihin sisältyvää aineistoa, asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella Ulkomaalaisvirasto olisi voinut päättää A:n pakolaisuuden lakkaamisesta ulkomaalaislain 36 §:n nojalla. Ulkomaalaisviraston päätös on lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Raimo Anttila, Tuulikki Keltanen, Olli Nykänen ja Heikki Kanninen. Asian esittelijä Kai Träskelin.